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国土空间规划体系研究

发表时间: 2020-07-02 14:34:58

作者: 山东鲁程文化旅游发展有限公司

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随着《深化党和国家机构改革方案》决定组建自然资源部,并赋予其建立空间规划体系并监督实施的重要职责,纷纷扰扰达数年之久的多规合一最终定于一尊——国土空间规划。国土空间规划体系的确立是我规划体系的重要改革,是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。今天我们问就来扒一扒国土空间规划的前世今生。

一、空间类规划的发展渊源

空间类规划主要涉及发改、国土和城乡规划三个系统,系出同源都来自于前苏联。1949年新中国成立之后,在战乱中遭受惨重损失的城市面临一系列重建工作,我国大量引入了苏联的城市规划体系。相比较来说,发改系统的五年规(计)划和土地利用规划时间较早,在上世纪50年代初就已开始,城市规划则是1956年随着“一五”八大工业基地建设才正式开始。至此,三大规划体系形成,一开始都具有典型的计划经济体制色彩,各自演进,平行推进,互不干涉,对促进中国经济社会发展发挥了巨大的作用。

规划纷争开始于上世纪90年代。1993年,开发区热潮-1994年,实行分税制改革,竞争型地方政府体制形成,GDP为代表的经济发展成为地方政府发展第二要务。1998年,房改和土地市场放开,土地价值得以放大,土地财政发展模式渐趋形成,空间资源争夺开始。土地利用总体规划实行自上而下的指标控制。

进入新世纪初,很早发生于珠三角和长三角,市场经济发展迅猛,工业空间需求急剧增加,矛盾开始激化,于2003年、2004年开始全国很早的县域总体规划和“两规合一”尝试。

2008年达到第二波高潮。有两个明显标志:一是《城乡规划法》的颁布,城市规划向城乡规划转型,城乡规划的空间范畴逐步向全域空间拓展,土地规划系统意识到危机。二是应对全球金融危机,中央启动“四万亿”工程,开启了土地财政为主导的城市扩张潮,土地和空间成为各利益群体博弈焦点,城乡规划和土地规划更是首当其冲。

在此前两个时期,发改系统规划主要是五年发展规划,不涉及到空间。

事情转折发生于2011年,两件事值得一提:2011年6月8日,《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(国发〔2010〕46号)颁布,自此,发改系统正式介入空间规划。同一年,住建系统《城市用地分类与规划建设用地标准》(2011版)出台,并于2012年1月1日正式施行,自此施行城乡规划用地全域覆盖,城乡规划开始全方位介入国土系统土地利用规划空间范围,城乡规划不仅重点关注城乡建设用地,同时关注非建设用地。至此,三家纷争进入白热化阶段。三个系统对空间规划相互交织、相互制约,极大阻碍了经济和社会的发展,下图是改革前我国空间性规划体系图。

、国土空间规划改革的提出历程

空间规划体制改革具有鲜明的问题导向,为了解决不同空间规划在功能、内容、标准、实施等方面的矛盾,发改委及各部门联合空间规划改革进行一步步探索。

2013年12月,中央城镇化工作会议提出,积极推进市、县规划体制改革,探索能够实现“多规合一”的方式方法。

2014年 3月,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》要求,推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年8月,国家发改委、国土资源部、环境保护部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,部署在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2015年4月,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出,要坚定不移地实施主体功能区战略,健全空间规划体系

十三五规划提出,建立国家空间规划体系,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进多规合一’”

2019年5月23日发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》强调建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现多规合一 《若干意见》的发布,标志着国土空间规划体系顶层设计和四梁八柱基本形成。

、国土空间规划体系的主要概念与内容

1.国土空间规划的主要目标

2020年,基本建立国土空间体系。基本完成市县以上国土空间总体规划编制。初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。

2025年,健全法规政策和技术标准体系。全面实施国土空间监测预和绩效考核机制。形成国土空间开发保护制度。

2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

2.国土空间规划的“五级三类四体系”

 五级是从纵向看,对应我国的行政管理体系,分五个层级,就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。当然不同层级规划的侧重点和编制深度是不一样的,其中国家级规划侧重战略性,省级规划侧重协调性,市县级和乡镇级规划侧重实施性。

三类是指规划的类型,分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调的是规划的综合性,是对一定区域,如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性,一般是在市县以下组织编制,是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动,包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可,进行各项建设的法定依据。这次特别明确,在城镇开发边界外,将村庄规划作为详细规划,进一步规范了村庄规划。相关的专项规划强调的是专门性,一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制,可在国家级、省级和市县级层面进行编制,特别是对特定的区域或者流域,为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。

从规划运行方面来看,我们可以把规划体系分为四个子体系:按照规划流程可以分成规划编制审批体系、规划实施监督体系,从支撑规划运行角度有两个技术性体系,一是法规政策体系,二是技术标准体系。这四个子体系共同构成国土空间规划体系。

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3.国土空间规划的“三区三线”

三区(三类空间)

城镇空间:以城镇居民生产、生活为主体功能的国土空间,包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间。

农业空间:以农业生产和农村居民生活为主体功能,承担农产品生产和农村生活功能的国土空间,主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地。

生态空间:具有自然属性的,以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间,包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。

三线(三条控制线)

生态保护红线:是在生态空间范围内具有特殊重要的生态功能、必须强制性严格保护的区域,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。

永久基本农田保护红线:是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。

城镇开发边界:在一定时期内,可以进行城镇开发和集中建设的地域空间边界,包括城镇现状建成区、优化发展区,以及因城镇建设发展需要必须实行规划控制的区域。

4.国土空间规划体系的评价

资源环境承载力评价:在一定发展阶段,经济技术水平和生产生活方式,一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设等人类活动的最大规模。

国土空间开发适宜性评价 在维系生态系统健康的前提下,综合考虑资源环境要素和区位条件以及特定国土空间,进行农业生产城镇建设等人类活动的适宜程度。

 

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